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財富分配視角下的房地產稅

更新時間:2017-03-15 21:26      作者:AG亚游集团建財經主編
3月4日,在十二屆全國人大五次會議新聞發布會上,大會發言人傅瑩表示,今年沒有把房地產稅草案提請常委會審議的安排。 
    加快房地產稅立法是在黨的十八屆三中全會提出的改革任務,本屆人大常委會也把製定房地產稅法列入了五年立法規劃,因這部法律涉及麵廣,涉及利益多,受到的關注也最大。 
    主張開征房地產稅的邏輯起點多是可以抑製高房價和給地方政府一項穩定的收入,但房地產稅的意義在此嗎? 
    房地產稅可以抑製高房價嗎? 
    從理論上講,在保有環節開征房地產稅,增加持有成本,可以抑製過度投資投機炒高房價。 
    但國外的相關研究表明,房地產稅抑製房價上漲的效應十分有限,尤其是在美國和日本,房地產稅沒能抑製房價上揚,也沒能阻止房地產泡沫破滅。 
    日本在1871年開始對土地所有者征收地租,可謂地價稅的雛形,並逐步形成由固定資產稅、城市規劃稅、繼承稅和贈與稅相協調房地產稅收體係。 
    但征稅並沒有阻止日本地價的上漲,房地產泡沫破裂前,日本地價上漲大體經曆了三個階段:第一階段1956-1965年,製造業高速發展和住宅需求旺盛使全國工業用地價格增長了9倍,住宅用地價格增長7倍;六大都市的工業、住宅和商業用地價格分別增長15倍、10倍,和7倍,此間工業用地的價格漲幅遠遠大於住宅和商業用地。 
    第二階段1965-1975年,全國和六大都市的住宅用地價格增長了4倍,工業用地價格增長3倍,商業用地價格增長了6倍,高於住宅和工業用地。 
    這二十年地價飆升的成因首先是經濟的高速增長,GDP年均增速高達9.1%,其次是城市化進程加快。城市化率從1950年的37.5%,提高到1975年的75%,顯然實體經濟因素是地價上漲主要推手。 
    第三階段1975-1990年,受石油危機衝擊,日本經濟步入中速增長期,GDP年均增速為4.2%;城市化率已接近尾聲。但作為世界第二大經濟體的自信和經濟全球化、信息化和服務化的產業結構調整推動六大都市地價上漲:商業用地增長了4倍,住宅用地住宅3倍。全國的平均地價漲幅2倍多。 
    地價上漲不斷印證著“土地神話”,廣場協議後日元升值及寬鬆貨幣政策,誘使大量資金流入房地產領域。1991年日本政府為抑製地價飆升開征的特種地價稅,反而加劇了房地產泡沫的破滅,自此日本經濟陷入二十年的低增長,1991-2009年GDP年均增速僅為0.8%.美國早在18世紀中期就開征財產稅,囊括了住宅、商業和工業各類不動產。在2001年前,美國房價增長較為平穩,年均增幅在3%左右。 
    但2001年網絡經濟泡沫破滅後,為避免經濟滑坡,刺激房市成為政府經濟刺激的首選。零首付、次貸、再融資、次貸證劵化、CDO,CDOs等金融衍生品大行其道。 
    融資便利加之美聯儲多次降息使越來越多低收入者借助次貸進入住宅市場。扭曲的金融創新和住房需求促使房價快速上漲。2001-2008年間,新建獨戶住宅均價從20萬美元上升至32萬美元;存量住宅均價從14.5萬美元上升至22.2萬美元,增幅超過50%.房價大幅上漲誘惑使越來越多的美國人把住房當作“現金奶牛”,通過房產抵押、房產增值和重新融資獲得更多的消費信貸。 
    然而當美國人慶幸美元資產的全球化可以使其債務經濟無休止延續下去時,次貸引發了波及全球的金融危機,房價暴跌和金融體係陷入崩潰邊緣,居民家庭淨資產損失達7萬億美元之巨。 
    日美兩國的房價及地產泡沫破滅顯示,房價漲跌主要是實體經濟因素所致,開征房地產稅抑製房價上漲並不存在“放之四海皆準”影響力和抑製作用。 
    房地產稅應是地方財政收入主要來源嗎? 
    開征房地產稅理由之二是給地方政府提供一項穩定的收入來源。的確,房地產的空間固定性和不可磨滅的特點使其具備地方性、可預見性和可持續征收稅種的基本要素,使之成為各國地方稅收收入的主要來源,但並不是地方財政收入的主要來源。 
    澄清各國房地產稅的概念與內涵、地方財政的收入結構及各國宏觀稅負的差異,才能減少對這一國際慣例的誤解和誤用。 
    一、房地產稅與財產稅定義與內涵。 
    美國的房地產稅是在財產稅(property tax)項下征收的。根據美國國家統計局的定義,財產稅或物業稅是對財產所有人按財產價值征稅的一個稅種。其課稅對象包括一般的不動產(土地和地上的改良物),也包括選定的動產,如汽車和某些無形資產。 
    顯然,美國的財產稅與中國將推出的房地產稅在定義和征稅對象上都有差別。換言之,房地產稅隻是美國財產稅的一部分或主要部分,並不是全部。在定義和內涵不同的情況下,盲目引用財產稅占地方稅收收入比重高達90%的數據,則有失偏頗。 
    二、稅收收入和財政收入是兩個不同的統計口徑。 
    在美國,地方政府主要指除聯邦、州以外的縣、市和鎮級政府。地方稅收收入是從當地稅源獲得的收入,主要包括財產稅、銷售稅、個人所得稅、公司所得稅和其他。而地方財政收入是指政府在一個財政年度內獲得的全部收入,它不僅包括地方稅收收入,還有聯邦和州政府的轉移支付、收費收入、公共設施使用、酒牌收入和資產經營(保險信托)收入等。盡管財產稅占地方政府稅收收入占比較高,如1977-2013年間,平均占比在80.5-72.8%,但占地方政府財政收入的比重並不高。以2008年為例,在地方財政收入中,地方稅收收入占比為35.8%,聯邦和州政府撥款占34%,收費收入占21%,其餘為公共設施使用、酒牌收入和保險信托的收入。財產稅占地方稅收收入的比重為72.3%,但占地方財政總收入的比重僅為25.9%(表一)。近年來聯邦政府和州政府的轉移支付增加和銷售稅的增長,使財產稅占比逐年下降。 
    三、宏觀稅負的國際比較。 
    如果說地方政府事權財權不匹配、缺錢,解決的辦法可能有多種:一是調整存量;二是開辟增量,三是存量調整與開辟增量並舉。這包括對現有稅種的增、減、並的調整,也包括中央與地方財稅收入的再分配。
    無論哪種方式都需要以對中國的宏觀稅負與公共福利水平作出客觀分析,不能因土地出讓收入下降就急於推出房地產稅,這種征稅的理由並不充分。 
    所謂的宏觀稅負,即政府總收入占GDP的比重。國外政府總收入包括:財政收入加社會保障繳款和一些非稅收收入。上世紀末世界銀行研究表明:人均GDP不足785美元低收入國家,宏觀稅負通常為13%;人均GDP785-3125美元的中下等收入國家,宏觀稅負為 18.59%;人均GDP3126-9655美元的中上等收入國家,宏觀稅負約為21.59%,人均GDP9656美元以上的高收入國家,宏觀稅負在28%或更高。 
    宏觀稅負與一國的經濟發展水平密切相關,隻有經濟發展人均GDP超過1萬美元之後,有雄厚的物質基礎作支撐,一國才有向高稅收、高福利轉化的基礎。此外各國人口規模、政府執政理念的差異也使高收入國家的稅負有所不同。 
    中國的宏觀稅估算比較複雜。按政府財政收入占GDP的比重來看,中國宏觀稅負在20%左右;如將預算外收入計算在內,政府收入占GDP的比重會提高2個百分點。但按大口徑——政府總收入,即將政府性基金收入(主要是土地出讓金)、社會保險基金收入和國有資本經營收入計算在內,2011-2013年中國的宏觀稅負分別為35.9%、36.4%和38.2%,此間中國的人均GDP隻有5723-6814美元,剛剛步入中上等收入國家,宏觀稅負不僅超過了中上等國家21.59%的稅負水平,甚至超過高收入國家,如英、美、日和加拿大(表二)。 
    也許簡單地將財政收入、預算外收入和其他收入相加有重複計算之嫌,誇大政府收入導致宏觀稅負“虛高”。但也有遺漏導致低估的可能,如諸多製度外收入包括:上萬億住房公積金的增值收入被當作“增加政府投入”用於保障房建設,及屢禁不止的亂收費、亂罰款和亂攤派都沒列入非稅收收入,卻由政府支配和使用著。將體製外的收入計算在內很難得出宏觀稅負偏低的結論。 
    中國雖沒有房地產稅,但政府在開發環節,征收的土地出讓金、土地增值稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、城市建設維護稅,在交易環節征收的印花稅、契稅、營業稅和二手房轉讓所得稅,都給地方政府帶來不菲的收入。 
    在中國宏觀稅負較重的格局下,顯然,解決地方財政收入問題不能簡單靠增量,存量的調整、加強財政收支的預算管理,提高使用效率,調整中央與地方財政關係都至關重要。 
    房地產稅的要義是調節財富分配 
    從國外經驗看,房地產稅是以社會財富存量——不動產為課稅對象,具有稅基不易隱藏、稅負不易轉移的特點,其主要的功能是彌補所得稅隻對收入流量無法對財富存量征稅的缺陷,以實現稅收縮小貧富差距的目的。 
    首先,房產是家庭財富或資產的重要組成部分。 
    住房是民生必需品,住房自有率遠高於股票等其他金融資產的持有率;房產價值高、經濟壽命長、兼有投資品和消費品的特點使它具有家庭財富積累之錨的美譽。因此,在國外,房產一般占居民家庭資產的30-50%不等(表三)。在中國,城鎮居民住房自有率已高達89.3%,房產占家庭財富比重50-70%不等。 
    其次,房產的財富杠杆作用。 
    通常人們隻需較少的自有資本,借助銀行信貸就可獲得價值不菲的房產。財富的杠杆及靠資產致富的故事並沒有就此完結。房產是最好的抵押品,人們有了房產,就可以以房產作抵押獲得更多的金融支持,用於二次置業或其他投資,以獲取更多的投資收入。 
    三是房產的財富效應。按照新古典經濟學的理論,消費是收入和財富的函數。人們的消費不取決於當期暫時性收入,而是取決於持久收入,這不僅包括勞動收入,也包括財產性收入。而相關的實證研究也表明:房產的財富效應明顯大於股票的財富效應。 
    此外,房產財富的占有,杠杆作用和財富效應還會對貧富差距和消費差距產生不可低估的影響。 
    特別是在中國,城鄉分治的土地製度和二元住宅市場結構,使城鄉房產財富價值差異極大。過去10年城鎮房價上漲了10多倍,農村住房雖有很大改善,卻因無法進入市場,難實現其資產價值收益。在城鎮,人們獲得房產的方式不同和擁有房產的多寡,不僅會擴大收入差距,還會加劇消費差距。房價上漲對有房者可產生正向財富效應,卻會導致無房戶者購房可支付能力和消費能力的下降。在縮小財富差距和收入差距的進程中,人們之所以更關注消費差距,因為它涉及到人生的必需品、生存與發展的基本保障,體現的是社會的公平,也是社會和諧與安定的基礎。因此,縮小財富、收入和消費差距才是開征房地產稅的要義。 
    房地產稅製度設計的難點與挑戰 
    開征房地產稅涉及到千家萬戶的存量財富,對如此巨大的一筆財富征稅,其課稅的對象、範圍、稅基和稅率等細節頂層設計的公平性、合理性均至關重要。 
    一、征稅對象和範圍。 
    國外的房地產稅是建立在土地住宅私有化和產權清晰的基礎上的,但在中國,除土地公有製外,住房的產權也五花八門。按產權性質大體可分為:央產、軍產、單位產權和私有產權房;按取得和交易的方式,可細分為;原有私房、房改房、商品房、經適房、安居房、限價房、自住商品房和共有產權房等。麵對如此之多產權種類,國外見房就征的做法似乎很難在中國實施,但隻對商品住房征稅,將諸多非商品住房排除在外,而一些單位產權房、限價房,甚至是經適房也不乏有麵積大、品質高的住房和高中等收入群體,其享有的占有、使用和收益權也不次於商品房。在中國住房從福利向商品的轉化中,人們取得房產機會的不公使房產財富大相徑庭。如果房地產稅課稅對象界定不清、征稅範圍過窄,應納稅戶占比過低,將無法矯正房產分配的不公,反而會加大居民財富和消費差距。 
    此外,房地產稅征收的範圍也值得商榷。中國實行城鄉土地和住房二元製度,但土地產權的門檻並無法阻止城鎮周邊和特色農村致富步伐,得利於城鎮化、城鄉統籌和土地市場化,富裕地區農村農戶的收入和房產價值都在不斷提高,一些經營性房地產雖以“小產權房”、“畫家村”、“生態院”、“大棚別墅”和“文化創意產業基地”等多種形式的存在著,卻可獲得不菲的財產性收入。在城鄉土地高度市場化的地區,國有建設用地和集體建設用地難變雌雄,兩者相互滲透、互為補充。那麽,大而化一地對農村房地產免稅,征稅範圍過窄,稅基小,就很難體現稅收的受益原則和公平原則,還會創造出避稅空間,誘發尋租創租行為。 
    二、稅基和稅率。 
    所謂稅基是指計稅的依據或標準。對此,許多人主張從量計征,即按人均住房麵積或家庭住房套數征稅。 
    如設定人均住房建築麵積60平方米以上征稅;或第一套住房免征,第二套起征等。問題是,無論按麵積或套數都無法反映住房的市場價值。住房麵積小、年久失修,但位置好的學區房價倍增。住房的麵積大也並不等於價值高,同樣麵積的住房會因其區位特征、建築特征和鄰裏特征差異導致價格大相徑庭。 
    第一套免征,二套房作為起征點合理嗎?每戶的第一套房的麵積、價值差異會很大;有兩套住房也並不意味著家庭人均住房麵積大、價值高,如房改房兩個小一居不如一套商品房,第二套高首付和高額營業稅已招致假離婚案頻發,人們還希望在保有環節這種避稅行為重演嗎?顯然,簡單的從量計征並不公平。 
    國外房地產稅多按市場價值計征,因為住房的物理特征和經濟價值最終都要反映到房價上,同價同稅,人人平等。當然,為避免稅負過重,各國也有相應的法規。 
    如美國為避免國民稅負過重規定:一是應稅值。應稅值可以是全部或部分房產市場價值。佐治亞以房產價值的40%為稅基。這使得房地產的計稅價值與實際的市場價值截然不同。 
    二是上限管製(imposed limits)。具體包括:1)對房產的評估值調整幅度上限(assessment limit)管製。每3-5年評估值調整幅度實施上限管製,使其遠低於市場價值的變化。2)財產稅稅率上限管製,如加利福尼亞財產稅稅率上限為1%,隻有房產出售時稅率可提高到2%,這些做法都有效降低了國民持有房地產的稅務負擔。 
    三是住戶房產財產稅減免(Homestead deductions),即房產價值的一定額度可減免財產稅,但高檔住宅不享受稅收減免,如馬薩諸塞州規定自住房市場價值超過68.4萬美元的不享受減免;德克薩斯州規定自住房價值超過35萬美元的不享受減免。此外,在經濟不景氣、失業率上升時,地方政府可及時調整減免和遞延的範圍。 
    四是短路器機製(Circuit breaker programs)。即當老年人和低收入家庭的財產稅超過家庭可支配收入的一定比例可享受稅收抵扣或延遲納稅。 
    關於稅率,國外房地產稅率從0.3%-3%不等。在美國,60%的縣住戶房地產稅率在1%以下,37%的稅率在1-2%,隻有2%的稅率在3%以上。 
    依據美國稅收政策中心的數據:2007-2011年間,美國各縣住戶每年交納的住房財產稅接近1000美金,60%的家庭每年交納財產稅在500-1500美元之間,31%的家庭交納的財產稅低於750美元,21%的家庭交納的財產稅高於1750美元,隻有3%的家庭交納的財產稅高於4000美元,0.2%的家庭財產稅高於8000美元。正是多種優惠政策組合與運用有效降低了財產稅稅負之痛。 
    顯然,開征房地產稅不能簡單地考慮政府的財政收入,“取民有度”製定合理稅基稅率,才能確保房地產稅被公眾認可和順利實施。 
    推進房地產稅的政策建議 
    鑒於開征房地產稅的諸多難點,其推進需充分考量改革的相關性、整體性和係統性,以減少社會矛盾,並采取審慎漸進實施的方式,初步設想包括:
    一、積極推進房地產稅立法。 
    房地產稅是一個關係到國民福祉、國家長治久安的新稅種。應按照黨的十八大稅收法定原則,製度房地產稅法,以確保政府征稅的權力在法律規範下運行,避免隨意征稅,重複征稅和征過頭稅。但房地產稅立法不是閉門造車,而是一個廣泛調研、廣泛聽取民意、凝聚共識的過程,以提高房地產稅的科學性、可行性以降低運行成本。房地產稅立法不應僅限於房地產稅的征收,還應規範房地產稅收的支出,確保財政收入取之於民,用之於民,為社會公共利益服務。 
    二、構建房地產稅的基本框架。鑒於房地產稅的主要目的是調節財富分配,促進社會公平,就應堅持“寬稅基、簡稅種、低稅率和嚴征管”的原則,來設計房地產稅的基本框架。 
    首先,要清費立稅、簡化稅種。對現有稅種繁多稅費(土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、城鎮維護建設稅、房產稅、契稅、印花稅、營業稅、個人所得稅和企業所得稅)交叉重疊的進行減並調整。 
    其次,擴大稅基、差別稅率。依據稅收公平原則,寬稅基,即除政府、預算內事業單位未超標的辦公性用房、文化曆史名勝、公園、博物館、醫院、學校、軍事基地、宗教組織、社會福利機構等自用的房地產除外,對各類住房包括單位產權房(已有償出售給個人或私人長期占有、使用和單位優先回購)、經適房、兩限房和農村經營性用房等都應列為課稅對象。 
    統一按市場總價值的一定比例(30-40%)為計稅依據,並輔助於差別稅率來調節財富分配和納稅人稅負。對住房與商業、工業不動產應實行差別稅率;對低收入、特困家庭自住房可免稅:對中等收入家庭自住房產可按評估值確定免征額(或比例),並實行0.05-0.1%的低稅率,以體現稅收的受益原則,培養納稅意識和監督意識;對租賃性住房應實行優惠稅率,以鼓勵民營租賃住房市場發展,減少政府公租房的負擔;對高檔住房或多套房產累計總價值較高的可實行高稅率;以保障房地產稅稅負公正公平。 
    第三,完善房地產稅基礎設施建設。一是摸清家底健全房地產登記製度,盤點中國的資產,搞清財富的存量。二是健全房地產評估體係和征收體係,以保障房地產評估的獨立、客觀和公正性,和實施的可行性。三是建立信息披露和糾紛調解機製。政府和房地產專業機構應建立房地產市場價格和評估信息披露體係,通過大數據的收集、存儲、整理和披露,提高房地產市場的透明度。當納稅人對評估值、納稅額有異議時,應給納稅人一個申訴、調解、複議和訴訟的機會,這有利於糾正執法機構的侵權行為,切實保護納稅人合法權益。 
 
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